LA MUERTE CRUZADA EN LA CONSTITUCIÓN DE 2008

1. DEFINICIÓN:

Desde una perspectiva jurídica, la muerte cruzada implica la terminación anticipada, simultánea y de pleno derecho del mandato o período constitucional -4 años- del presidente de la República y de los miembros de la Asamblea Nacional.[1] Precisamente, la extinción recíproca diferencia a la muerte cruzada de la destitución presidencial vía juicio político, la cual no afecta la permanencia en el cargo de los asambleístas hasta que culminen su período constitucional.

2. LÍMITES:

La activación legislativa o presidencial de la muerte cruzada no está exenta de requisitos. De hecho, en los artículos 130 y 148 de la Constitución de 2008 se fijan ciertos requisitos materiales y formales para que aquella proceda:

2.1 Requisitos materiales.- Se deben configurar ciertas causales para que la Asamblea Nacional pueda destituir al Presidente de la República, o este pueda disolver a la primera: a) arrogación de funciones constitucionales (solo esta causal requiere dictamen favorable de la Corte Constitucional),[2] y b) grave crisis política y conmoción interna. La Constitución de 2008 prevé una causal de disolución legislativa adicional: obstrucción reiterada e injustificada a la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.

2.2 Requisitos formales.- La facultad de destitución o disolución puede ser ejercida por una sola vez durante el período legislativo o mandato presidencial, dentro de los tres primeros años del mismo. En el caso de la Asamblea Nacional, la resolución de destitución[3] requiere el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional (mayoría calificada). En cambio, para la disolución legislativa basta la expedición por parte del presidente de la República del decreto de disolución.[4]

3. EFECTOS:

El principal efecto de la muerte cruzada es la terminación anticipada y de pleno derecho del mandato o período constitucional para los cuales fueron elegidos popularmente el presidente de la República y los asambleístas. Además, en el caso de la disolución legislativa, la Ley Orgánica de la Función Legislativa (LOFL) prevé como uno de sus efectos: “la terminación anticipada de los contratos del personal legislativo ocasional”.[5]

En un plazo máximo de siete días de la publicación de la resolución de destitución o del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral debe convocar “para una misma fecha a elecciones legislativas y presidenciales anticipadas para el resto de los respectivos períodos”. Es decir, las personas que resulten elegidas ejercerán sus funciones solamente hasta que completen el período inconcluso, “por lo tanto, no se trata de un nuevo período computable para el caso de una eventual reelección” (Sentencia Interpretativa No. 002-10-SIC-CC). De conformidad con la LOFL, las elecciones deben realizarse “en un plazo máximo de noventa días posteriores a la convocatoria” (arts. 50 y 51).

En el caso de la destitución presidencial, el vicepresidente de la República asume la Presidencia, de manera provisional, hasta que se posesione el presidente electo. En cambio, la disolución legislativa conlleva a que el presidente de la República se mantenga en su cargo hasta que se instale la nueva Asamblea Nacional. Durante ese tiempo, el presidente está habilitado a expedir, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, decretos-leyes de urgencia económica, los cuales “podrán ser aprobados [sic][6] o derogados por el órgano legislativo [bajo su nueva conformación]”.

4. FUNCIONES:

4.1 Válvula de escape institucional.- La confrontación excesiva entre el Ejecutivo y Legislativo puede conducir a una seria parálisis institucional, lo cual afecta el cumplimiento efectivo de sus respectivas funciones. De ahí que la muerte cruzada permita el reseteo democrático, a fin de que se “revitalice y recalibre el sistema político” (Ginsburg, Huq y Landau).

4.2 Control recíproco de extralimitación.- Con base en el principio de división de poderes, la Constitución de 2008 asigna un conjunto diferenciado de facultades al presidente de la República y a la Asamblea Nacional. En este sentido, este mecanismo podría permitir controlar casos de usurpación constitucional por parte del Ejecutivo o el Legislativo.

4.3 Mecanismo disuasorio.- La muerte cruzada pretendería prevenir las situaciones de pugna o bloqueo permanente entre el Ejecutivo y el Legislativo, lo cual se da, sobre todo, durante gobiernos divididos (i.e., cuando el presidente carece del control mayoritario y disciplinado del órgano legislativo). De este modo, en teoría, la muerte cruzada se erigiría en un incentivo institucional para que las funciones legislativa y ejecutiva busquen formas de cooperación y diálogo, a fin de evitar su extinción mutua.

5. PROBLEMAS DE DISEÑO, INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN:

La regulación defectuosa de la muerte cruzada ha suscitado una serie de discusiones acerca de su diseño, interpretación y aplicación. A continuación, trazaré a grandes rasgos algunas de ellas:

5.1 ¿La tramitación de un juicio político (art. 129 Cons. 2008) o de una solicitud de destitución presidencial (art. 130 Ibid.) imposibilita (o no) al presidente ejercer su facultad de disolución legislativa?

La Constitución de 2008 no recoge ninguna disposición expresa que lo prohíba. De este modo, el diseño constitucional favorece al Ejecutivo, ya que bien podría utilizar la muerte cruzada como una herramienta para sortear un enjuiciamiento político (como, al final, lo hizo Guillermo Lasso mediante el decreto ejecutivo 741, de 17 de mayo de 2023). A fin de evitar que se cercene el efecto útil del artículo 129 de la Constitución de 2008, se podría recurrir a la construcción de una norma implícita. Por ejemplo, sugerir que existiría una restricción implícita que impide la elusión presidencial de un juicio político mediante la activación de la muerte cruzada. Dicha restricción derivaría del principio de división de poderes, el cual comprende la imposibilidad de afectar los controles y contrapesos (checks and balances).

5.2 La Corte Constitucional no ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el contenido y alcance de las causales de la muerte cruzada. No obstante, lo que sí ha subrayado dicho organismo es que la causal de grave conmoción interna no se asimila a la causal de "grave crisis política y conmoción interna". De esta manera, dicho organismo advierte que la primera "se configura única y exclusivamente en el contexto de declaratoria de estado de excepción" (DD. 3-22-EE/22, 4-22-EE/22).

Este criterio me parece acertado porque la causal de muerte cruzada presenta un doble sintagma que complejiza su contenido semántico (“grave crisis política y conmoción interna”).

De hecho, pueden darse múltiples situaciones de “grave conmoción interna” que no necesariamente están acompañadas de una crisis política (p.ej., violencia carcelaria, incremento de la actividad delictiva, manifestaciones violentas). Ejemplos paradigmáticos de grave crisis política y conmoción interna lo constituyen los agudos enfrentamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo durante los gobiernos de Bucaram y Gutiérrez, que estuvieron acompañados de protestas populares masivas.

Ahora bien, sin el desarrollo del contenido y alcance de la causal “grave crisis política y conmoción interna”, los actores políticos y abogados carecen de parámetros mínimos para subsumir (o no) un determinado supuesto fáctico dentro del campo de aplicación de dicha causal (interpretación en concreto).[7] Al final, como resultado de su alto grado de indeterminación, su juicio se verá inevitablemente nublado por sus preferencias ideológicas o intereses partidistas.

5.3 “Esta facultad podrá ser ejercida por una sola vez durante el periodo legislativo, en los tres primeros años del mismo”. Sobre esta disposición constitucional se puede realizar las siguientes observaciones:

Una misma disposición puede contener distintas normas o interpretaciones:

N1) La facultad se agota con una destitución presidencial fallida

N2) La facultad se agota con una destitución presidencial efectiva

Cada interpretación puede ser defendida con diversos argumentos:

• A favor de N1: Si se admitiera la posibilidad de presentar múltiples solicitudes de destitución se crearía un escenario de constante desestabilización institucional (más aún cuando, como se dijo, las causales constitucionales gozan de un alto grado de indeterminación semántica). Es más, en la práctica, daría lugar a que el mecanismo se convierta en una herramienta de chantaje y, al contrario de lo que se pretendía, se desincentive la cooperación entre el Ejecutivo y Legislativo.

• A favor de N2: El ejercicio de una facultad de destitución no se consuma con el mero rechazo de una solicitud. Del mismo modo que no se diría que el presidente ejerció su facultad de indulto cuando rechaza una solicitud, o que la Asamblea Nacional ejerció su facultad de amnistiar sin haberse aprobado la resolución respectiva. Además, una interpretación en sentido contrario imposibilitaría una salida institucional a una profunda pugna entre el Ejecutivo y Legislativo mediante votación popular (reseteo democrático).

A este respecto, en el Acta Constituyente No. 71 se señala que la muerte cruzada pretende “que los conflictos políticos se procesen y resuelvan en el campo político, pero más allá, entregarle y devolverle en tiempos de crisis, el poder al soberano que es el pueblo, para que el soberano, en unas nuevas elecciones generales elija nuevamente a otro Presidente o lo ratifique, y elija una nueva composición del poder en la cámara Legislativa”.

5.5 ¿El decreto de disolución legislativa o la resolución de destitución presidencial que se fundamenten en las causales de muerte cruzada son susceptibles de acción de inconstitucionalidad?

La Constitución de 2008 y la LOGJCC establecen como actos susceptibles de acción de inconstitucionalidad, entre otros, los actos normativos (i) y administrativos de carácter general (ii).

El rasgo característico de un acto normativo es que se incorpora al ordenamiento jurídico, y por ello es susceptible de “una pluralidad indefinida de cumplimientos [o aplicaciones]" (García de Enterría).

En cambio, un acto administrativo de carácter general no se incorpora al ordenamiento jurídico (por lo que se agota con su cumplimiento). Además, el calificativo "administrativo" se vincula con la idea de que es dictado "en ejercicio de la función administrativa" (Código Orgánico Administrativo).

Con base en lo anterior, a mi juicio, un decreto de disolución o una resolución de destitución no se subsumen en ninguna de tales categorías, debido: (1) no se integran al ordenamiento jurídico, y (2) no se dictan "en ejercicio de la función administrativa", sino de una de naturaleza "constitucional".

Por tal razón, al decreto o a la resolución en la doctrina se los calificaría como especies de "actos constitucionales" (García de Enterría). Es decir, no son ni actos normativos ni actos administrativos de carácter general. En realidad, ambos tienen carácter "constitucional" porque atienden a las "relaciones entre los Altos Órganos del Estado" (en este caso entre el Gobierno y la Asamblea Nacional).

De hecho, la Corte Constitucional -en 2023- inadmitió varias acciones de inconstitucionalidad que tenían como objetivo impugnar un decreto de disolución. Si bien no se ha pronunciado sobre la naturaleza de este tipo de acto, dicha magistratura advierte que "no se encuentra habilitada [por el constituyente ni el legislador] para efectuar [un] control jurisdiccional de constitucionalidad [ni previo ni posterior]" de un decreto disolución que se fundamente en las causales de "obstrucción reiterada e injustificada a la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo" y de "grave crisis política y conmoción interna" (casos 39-23-IN, 40-23, IN, 41-23-IN, 42-23-IN, 43-23-IN y 44-23-IN).

Enplicaciones]” (García de Enterría).

En cambio, un acto administrativo de carácter general no se incorpora al ordenamiento jurídico (por lo que se agota con su cumplimiento). El calificativo “administrativo” se vincula con la idea de que es dictado "en ejercicio de la función administrativa" (Código Orgánico Administrativo).

Con base en lo anterior, a mi juicio, un decreto de disolución o una resolución de destitución no se subsumen en ninguna de tales categorías, debido: 1) no se integran al ordenamiento jurídico, y 2) no se dictan en ejercicio de la función administrativa, sino de una de naturaleza “constitucional”.

Por tal razón, al decreto o a la resolución en la doctrina se los calificaría como especies de “actos constitucionales” (García de Enterría). Es decir, no son ni actos normativos ni actos administrativos de carácter general. En realidad, ambos tienen carácter “constitucional” porque atienden a las “relaciones entre los Altos Órganos del Estado” (en este caso entre el Gobierno y la Asamblea Nacional).

[1] Con este arreglo institucional, la Constitución se desvía de uno de los rasgos definitorios del régimen presidencialista, a saber, “la supervivencia separada (o sea, que ni el Ejecutivo ni el Legislativo pueda recortar el mandato del otro)”. [2] Se requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes del pleno de la Corte Constitucional (arts. 149, 151 y 152 in fine LOGJCC). [3] En el caso de que el procedimiento de destitución se base en la causal de arrogación de funciones, antes de darse por concluido, el presidente de la Asamblea Nacional debe remitir a la Corte Constitucional “el expediente con todo lo actuado” (art. 149 LOGJCC). [4] Si el decreto de disolución se fundamenta en la causal de arrogación de funciones, previo a ordenar su publicación en el Registro Oficial, “deberá ser entregado en la Secretaría General de la Corte Constitucional para que la misma emita su dictamen constitucional” (art. 151 in fine). [5] Asimismo, se establece que “la disolución no otorga a las y los asambleístas ni al personal legislativo ocasional, derecho a reparación o indemnización alguna” (art. 50 inc. 3 LOFL). [6] ¿Cómo podrían ser “aprobados” decretos que ya han entrado en vigor? Seguramente, el constituyente pretendía referirse a que tales decretos pueden ser “ratificados” en su vigencia por la nueva conformación de la Asamblea Nacional. Es decir, tales actos normativos presentan una vigencia condicionada. [7] “[L]a interpretación ‘en concreto’ […] consiste en subsumir un supuesto de hecho concreto en el campo de aplicación de una norma previamente identificada ‘en abstracto’” (Guastini).n cambio, un acto administrativo de carácter general no se incorpora al ordenamiento jurídico (por lo que se agota con su cumplimiento). El calificativo “administrativo” se vincula con la idea de que es dictado "en ejercicio de la función administrativa" (Código Orgánico Administrativo).

Con base en lo anterior, a mi juicio, un decreto de disolución o una resolución de destitución no se subsumen en ninguna de tales categorías, debido: 1) no se integran al ordenamiento jurídico, y 2) no se dictan en ejercicio de la función administrativa, sino de una de naturaleza “constitucional”.

Por tal razón, al decreto o a la resolución en la doctrina se los calificaría como especies de “actos constitucionales” (García de Enterría). Es decir, no son ni actos normativos ni actos administrativos de carácter general. En realidad, ambos tienen carácter “constitucional” porque atienden a las “relaciones entre los Altos Órganos del Estado” (en este caso entre el Gobierno y la Asamblea Nacional).