Hace algún tiempo leí un tuit que decía: “Que grave error del legislador [ecuatoriano] establecer que el acto de inicio del procedimiento sancionador es un acto administrativo cuando el mismo por esencia y naturaleza es un acto de mero trámite [art. 150 COA]”.
La aserción antes transcrita constituye un ejemplo paradigmático de esencialismo conceptual; esto es, la idea de que “los conceptos reflejan una presunta esencia de las cosas”, y no que responden más bien a una cuestión convencional que varía según la concepción específica que se adopte sobre un concepto X. En el caso del concepto "acto administrativo", en el discurso jurídico circulan diferentes concepciones. Así, la clasificación de una actuación determinada como "acto administrativo" dependerá de la concepción amplia o estricta que se adopte.
Por citar un conocido ejemplo: E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ -siguiendo a ZANOBINI- definen el acto administrativo como «la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria» [énfasis original]. Esta concepción de acto administrativo presenta una amplitud respecto del posible contenido del acto, y una estrechez en cuanto al sujeto emisor.
Me explico. De acuerdo con la definición propuesta por E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ los actos administrativos abarcan declaraciones tan diversas, a saber: i) de voluntad (resoluciones o actos definitivos), ii) de juicio(dictámenes e informes previos a la resolución), iii) de deseo (propuestas de resolución o peticiones de un órgano a otro); y, iv) de conocimiento (actos certificativos, o de notificación).[1] Todas estas declaraciones para ser consideradas como actos administrativos, según los juristas españoles, deben proceder de la Administración Pública entendida en sentido estricto,[2] y no de cualquier órgano público en ejercicio de la función administrativa.
Con base en lo anterior, alguien podría sugerir que “grave error” de E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ establecer como clase de actos administrativos a los dictámenes e informes previos a la resolución: si estos “por esencia y naturaleza” son actos de mero trámite. Esto sería una clara muestra de esencialismo conceptual. Si retomamos el ejemplo del acto de inicio del procedimiento administrativo sancionador, no es que este sea “por esencia y naturaleza” un acto de mero trámite, sino que lo que consideramos como tal porque partimos de una concepción diferente y estricta de acto administrativo (a juicio de algunos más apropiada), la cual lo excluye como una especie de acto administrativo.
A este respecto, lo que sí se debería criticar al legislador ecuatoriano es que, por un lado, adopte una concepción que excluye como una clase de acto administrativo a los actos de mero de trámite; y, por otro, curiosamente señale que el acto de inicio del procedimiento administrativo sancionador constituye un acto administrativo. En efecto, como se sabe, el art. 98 del COA define el acto administrativo como “la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa [...]» (art. 98 COA).
Así pues, a partir del COA, en lo que concierne al contenido, solo serían actos administrativos las declaraciones de voluntad (i.e. resoluciones o actos definitivos de los procedimientos).[3] En cambio, en lo que toca al aspecto subjetivo su concepción es bastante amplia, pues tales declaraciones pueden provenir de cualquier órgano en ejercicio de la función administrativa. De modo que, al tenor del COA, el concepto de acto administrativo englobaría no solo los actos de este carácter que proceden de la Administración Pública entendida en sentido estricto, sino también los «actos materialmente administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en la Administración» (Asamblea Nacional, Corte Constitucional, Consejo de la Judicatura, etc.).
De manera curiosa, en el Ecuador existen ciertos autores que combinan las concepciones amplia y restringida de acto administrativo que se proponen desde la perspectiva del contenido de la declaración. Así, se configuran posiciones harto contradictorias cuando por un lado admiten la distinción entre «acto administrativo» y «acto de simple administración», y por otro preconizan o apelan a una concepción amplia de acto administrativo que, como se advirtió, abarcaría las declaraciones de voluntad, juicio, conocimiento o deseo (p.ej. OYARTE, 2019, pp. 1236-39; QUINTANA, 2019, pp. 190).
En sentido contrario, sí podría combinarse la concepción amplia de acto administrativo (desde la perspectiva de su contenido) con la concepción estricta (desde la perspectiva del sujeto emisor). De hecho, esta es la propuesta teórica de E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ.
Bibliografía:
- García de Enterría, E., y Fernández, T.R. (2017). Curso de Derecho Administrativo, tomo I. Madrid: Civitas.
- Oyarte, R. (2019). Derecho constitucional. Quito: CEP.
- Quintana, I. (2019). La acción de protección. Quito: CEP.
[1] Naturalmente, los ejemplos puestos entre paréntesis no son exhaustivos. Vid. otros en la misma obra de E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ (2017, pp. 595-6) [2] Es decir, las administraciones públicas central, institucional y seccional. De manera controvertida, en el capítulo séptimo del título IV de la Constitución de la República del Ecuador (CRE) se asimilan los conceptos de «Administración pública» y «sector público» (art. 225). Sin embargo, es preciso señalar que, desde una perspectiva teórica, el concepto de «sector público» resulta más amplio. En la ciencia de la administración, incluso, se distingue entre «sector público estatal» y «sector público no-estatal» (CLAD, 1998). En cuanto al concepto de «administración pública», la propia CRE, de manera inconsistente, en algunas disposiciones maneja una acepción restringida. A título de ejemplo, cuando la CRE establece que el Presidente de la República es «responsable de la administración pública» (art. 141) o se le atribuye la facultad de «dirigir la administración pública» (art. 147.5), de ningún modo con ello quiere decir que a la máxima autoridad de la Función Ejecutiva le corresponde la dirección de todos los organismos que conforman el «sector público estatal» (aunque en la práctica a veces lo pareciera). [3] Esto es, actos que contienen una declaración mediante la cual se crea, modifica o extingue unilateralmente una situación jurídica individual.
