En el derecho constitucional ecuatoriano, la iniciativa en materia impositiva plantea diversas cuestiones. Algunas de ellas no admiten mayor discusión. Por ejemplo, ¿quién es su titular exclusivo?: el presidente de la República. Para ello basta revisar los artículos 135 y 301 de la CRE. De ahí que no encuentro ningún sentido que se gaste tanta tinta (o voz) sobre esta cuestión, pues se trata de un problema jurídico de fácil resolución.
Sin embargo, el problema jurídico que Emilio Suárez perfiló recientemente va por otro lado, y, a mi juicio, sí que amerita un genuino debate. Aquí me permito insistir en aquello, a fin de tener claro los términos de discusión (caso contrario algunos continuarán dirigiendo sus dardos argumentativos a cuestiones que nadie discute).
Así pues, el problema jurídico en discusión es el siguiente: ¿qué ocurre si la Asamblea Nacional aprueba modificaciones impositivas sustanciales (o “serias”) que no contaron con la iniciativa del presidente de la República, y este, en lugar de objetar[1], sanciona el proyecto de ley? ¿El vicio formal de falta de iniciativa presidencial se subsana o convalida?
Para responder a la cuestión anterior se debe tener en cuenta, siquiera, dos escenarios: (i) si la acción de inconstitucionalidad no es propuesta dentro del año siguiente a la publicación de ley, al tratarse de un vicio formal, este se subsana (convalidación por el paso del tiempo)[2]; y (ii) si la acción de inconstitucionalidad es propuesta dentro del plazo, la Corte Constitucional (CC) deberá determinar si la sanción presidencial puede (o no) suplir a la falta de iniciativa respecto de las modificaciones impositivas sustanciales realizadas por la Asamblea Nacional (convalidación por sanción presidencial).
Como se puede observar, se trata de una situación que bien puede darse en la práctica. Es más, en otros países que incorporan en sus constituciones la iniciativa presidencial exclusiva respecto a una lista más o menos amplia de materias, también es común que se generen este tipo de discusiones (p. ej. Brasil, Colombia, Chile, Perú, Uruguay).
Ahora bien, el problema jurídico puede ser abordado desde, al menos, dos perspectivas diferentes: (i) de sententia lata o (ii) de sententia ferenda[3]. Si se adopta la primera perspectiva, el análisis sobre la cuestión estará condicionado por decisiones judiciales pretéritas. Es decir, su respuesta dependerá de los criterios jurisprudenciales desarrollados sobre situaciones idénticas o análogas. En cambio, si se asume la segunda perspectiva, el análisis se caracterizará por críticas y recomendaciones “dirigidas a provocar un cambio de la línea jurisprudencial”[4].
Ciertamente, las reflexiones que se ofrezcan acerca de este (o cualquier) problema jurídico pueden contener argumentos profundos -de filosofía, ciencia política, economía, etc.- para defender o criticar los criterios jurisprudenciales. No obstante, si se pretende identificar una solución a una determinada cuestión jurídico-constitucional con propósitos prácticos y no meramente teóricos, es imprescindible tener como punto de partida las decisiones de la CC.
Es así como en un reciente micro-análisis adopté la perspectiva de sententia lata; es decir, intenté encontrar una respuesta plausible al problema jurídico planteado por Emilio Suárez a partir de los criterios desarrollados por la propia CC. De este modo, identifiqué una regla en la sentencia 32-21-IN/21 y acumulado, que podría traducirse en los siguientes términos:
Si el presidente de la República, en lugar de objetar, sanciona un proyecto de ley no proveniente de la iniciativa presidencial que aumente el gasto público, si bien se incumple el art. 135 de la CRE (supuesto de hecho), no acarrea la inconstitucionalidad formal de ley (consecuencia jurídica)[5].
Como se observa, la regla se refiere a un proyecto de ley sin iniciativa presidencial (i), el cual está relacionado con una de las tres materias en las que el presidente tiene iniciativa exclusiva (ii), y que no es objetado sino sancionado (iii). La ratio o principio de la regla es evitar recortar las opciones políticas del presidente de la República para alcanzar acuerdos mínimos con la Asamblea Nacional. Además, la rectoría de la “política fiscal” del Ejecutivo no se vería afectada, ya que se la garantizaría a través del “poder de veto”[6] o se la ejercería también “mediante la sanción”[7].
Es así como, a mi juicio, no sea forzado predecir que la CC, en un caso futuro, podría conectar la misma consecuencia jurídica a otro supuesto de hecho en el que esté implicado un proyecto de ley de creación, modificación o supresión de impuestos (materia también prevista en el art. 135 CRE); y eventualmente descartar la existencia de un vicio formal -por falta de iniciativa presidencial- debido a su sanción (y no objeción). Precisamente, en lo antes expuesto consiste un ejercicio de analogía, y no en la simple tarea de encontrar un caso “idéntico”. Como indica Vassalli:
[L]a analogía es “la operación que se realiza partiendo de una norma [o regla] explícita para subir hasta un principio [o ratio] en ella contenido y del que se puede volver a bajar hasta la formulación de una norma [o regla] implícita, precisamente esa que contiene la regla del caso 'análogo' al expresamente regulado”[8].
En este punto, se debe notar que la regla contenida en la sentencia 32-21-IN/21 y acumulado no es para nada inusual en el ámbito jurídico-constitucional. De hecho, la CC de Colombia ha desarrollado la doctrina del “aval gubernamental” para casos como los que ahora se discuten en el Ecuador. Es decir, para “modificaciones que a los proyectos de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo introduzca el Congreso de la República durante el trámite parlamentario”[9]. A este respecto, dicha magistratura ha señalado que el aval gubernamental es “una forma de ejercicio de la iniciativa legislativa gubernamental”[10].
Por el contrario, la CC del Ecuador no ha tenido la oportunidad de desarrollar, en profundidad, los requisitos que debería cumplir el “aval gubernamental” y cuáles son los casos en los que resultaría indispensable. Aunque, a mi modo de ver, la sentencia 32-21-IN/21 y acumulado ya nos brinda algunas luces respecto a que la sanción presidencial podría ser considerada como “aval” frente a proyectos de ley en lo que no se observó la regla de iniciativa presidencial exclusiva.
Sea como fuere, considero que -como lo hace la CC de Colombia- se debería distinguir entre modificaciones sustanciales y no sustanciales. La diferencia radica en que solo las primeras “alteran sustancialmente” el proyecto de ley original remitido por el presidente de la República, por lo que necesariamente requieren de su aval. En cambio, para las segundas, por su limitado alcance, no es indispensable.
Por poner un ejemplo, ¿constituye una modificación sustancial la variación, por parte de la Asamblea Nacional, del porcentaje del IVA fijado en un proyecto de ley remitido por el presidente de la República? A mi parecer, no. El enfoque rígido que algunos defienden no se condice con la compleja realidad de una democracia, la cual exige de ciertas concesiones para superar “eventuales impases”[11] entre el Ejecutivo y el Legislativo. Lo contrario sería convertir a la Asamblea Nacional en un simple órgano de trámite y no deliberativo. Además, si la variación porcentual de un impuesto permite que el proyecto de ley sea aprobado, es poco probable que el presidente de la República lo objete por esa simple razón (p. ej. si en lugar de 15% se fija 14%).
En cambio, si la Asamblea Nacional añade nuevos “impuestos”, eso sí sería, en mi opinión, un ejemplo claro de modificaciones sustanciales al proyecto de ley original. Por tal razón, en este supuesto sí sería indispensable el otorgamiento del aval del presidente de la República. No obstante, se debe enfatizar que el aval solamente subsanaría el vicio formal (i.e. la regla iniciativa presidencial exclusiva), por lo que nada obsta a que se pueda demandar la inconstitucionalidad de la ley sancionada por estimar que se vulnera algún principio sustantivo; por ejemplo, el de no confiscatoriedad, irretroactividad, generalidad, etc.
Finalmente, se ha sugerido que, si se admite un ejercicio amplio de la facultad de “modificar” un proyecto de ley de carácter impositivo por parte de la Asamblea Nacional, se pondría en riesgo la rectoría en materia de “política fiscal” del Ejecutivo. Incluso, se advierte que únicamente el Ejecutivo dispone de “análisis técnicos y económicos” que sustenten un proyecto de tal naturaleza.
Con relación al primer cuestionamiento, como se dijo, la CC ha subrayado que la “referida rectoría” del Ejecutivo “se ve garantizada, en todo caso, por el poder de veto del presidente de la República”[12] y que se la ejerce asimismo por medio de la sanción[13]. En cuanto al segundo cuestionamiento, es preciso remarcar que, en la práctica, también la Asamblea Nacional podría solicitar informes o estudios técnicos (o incluso comparecencias) a las autoridades estatales competentes que le permitan sustentar las modificaciones propuestas al proyecto original.
Aclaración adicional (de sententia ferenda)
Principio de reserva legal en materia tributaria
La CC señala que el principio de reserva legal en materia tributaria determina que “es la ley [en sentido formal] la que debe contener los elementos esenciales del impuesto”[14], entre otros, la tarifa o la forma de establecerla. Con base en el contenido de dicho principio, me resulta forzado que se lo aplique al hecho en el que la Asamblea Nacional, durante el trámite legislativo, por ejemplo, altera la tarifa de un impuesto. A mi juicio, la violación al principio de reserva legal se configuraría más bien si la Asamblea Nacional no fija la tarifa directamente en la ley (al ser un elemento esencial). Además, como advertí arriba, la alteración porcentual de un impuesto incluso podría ser una forma de alcanzar un acuerdo mínimo con el órgano legislativo, y así sortear un eventual impase interinstitucional. La política del todo o nada no armoniza con la democracia.
REFERENCIAS:
COURTIS, C., 2006: “El juego de los juristas. Ensayo de caracterización de la investigación jurídica”, en Observar la ley. Ensayos sobre metodología de la investigación jurídica, Madrid: Trotta.
GUASTINI, R., 2014: Interpretar y argumentar, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
[1] El presidente de la República, en lugar de sancionar el proyecto, bien puede recurrir a dos herramientas: objeción simple (total o parcial) o por inconstitucionalidad (total o parcial). Es bastante improbable que recurra a la objeción simple total, dado que él es el principal promotor del proyecto de ley, por lo que dudo mucho que quiera ponerlo en la congeladora por un año (art. 138 CRE). En cambio, la objeción simple parcial es una alternativa plausible, ya que le permite proponer un “texto alternativo”; eso sí observando los límites fijados en la CRE y la LOFL (art 64). No obstante, es la objeción por inconstitucionalidad parcial la que atacaría, en este caso, la raíz del problema, esto es, la carencia de iniciativa presidencial de las modificaciones impositivas sustanciales realizadas por la Asamblea Nacional. De hecho, la Corte Constitucional (CC) ya ha declarado inconstitucionales “modificaciones impositivas” que no contaron con iniciativa presidencial (D. 001-19-DOP-CC).
[2] Art. 78.2 LOGJCC.
[3] COURTIS, 2006: 117
[4] Ibid.
[5] S. 32-21-IN/21 y acumulado, párr. 90.
[6] Ibid.
[7] Ibid., párr. 91.
[8] VASSALLI citado por GUASTINI, 2014: 274.
[9] S. C-066/18.
[10] Ibid.
[11] S. 32-21-IN/21 y acumulado, párr. 90.
[12] Ibid., párr. 90.
[13] Ibid., párr. 91.
[14] S. 24-20-IN/23, párr. 39.
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