No es desconocido que la Ley Orgánica de la Función Legislativa (LOFL) presenta una estructuración bastante deficiente. Esto ha dado lugar a problemas interpretativos de un número importante de sus disposiciones. Sea como fuere, aquí no dedicaré mi análisis a la LOFL en su integridad, sino solo a distorsiones interpretativas de ciertas disposiciones contenidas en su capítulo VIII, en el cual se regula la fiscalización y control político por parte de la Asamblea Nacional (1). Además, argumentaré por qué considero que se está desnaturalizando el procedimiento de destitución presidencial regulado en los artículos 130 de la CRE y 51 de la LOFL (2).
(1) Distorsiones interpretativas
1.1 Primera
En su momento, se discutió acerca de si la falta de comparecencia del Presidente de la República a la Comisión de Garantías Constitucionales podría acarrear (o no) un enjuiciamiento político. La respuesta parecía sencilla: simplemente, no. El art. 129 de la CRE establece, de manera tasada, los casos en los que procede el enjuiciamiento político del Presidente. Es más, en tal artículo no existe ninguna remisión al legislador para que amplíe los supuestos de procedencia del juicio político en contra del Presidente.
¿Entonces, por qué razón se les ocurrió a ciertos asambleístas sugerir la posibilidad de un enjuiciamiento político al Presidente? Esta distorsión interpretativa se fundamentó en la defectuosa y contradictoria LOFL. Así, ciertos legisladores despistados recurrieron a una interpretación aislada del penúltimo inciso del art. 76 de la LOFL, en donde se establece lo siguiente: “Si la o el funcionario público no comparece en la fecha y hora fijada en la convocatoria o no remite la información, será causal de enjuiciamiento político”.
No obstante, si uno realiza una interpretación en armonía con la CRE, fácilmente se descarta la posibilidad de aplicar dicha disposición legal al Presidente. Pero, incluso, la propia LOFL brinda una alternativa para evitar la distorsión interpretativa, ya que la sección II del capítulo VIII, donde se contiene la disposición legal arriba transcrita, se intitula: “DEL PROCEDIMIENTO DOCUMENTAL Y DE FISCALIZACIÓN A LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA”. Esta rúbrica pone de manifiesto que, pese a las contradicciones del capítulo VIII de la LOFL, el objetivo del legislador fue regular la consecuencia jurídica de no comparecer a una Comisión, pero respecto de los funcionarios señalados en el art. 131 de la CRE.
1.2. Segunda
La segunda distorsión interpretativa se configura a partir de la contradicción que existe en el art. 77 de la LOFL, en el cual, por un lado, se señala que el Pleno de la Asamblea Nacional o el CAL “podrá requerir a una de las comisiones especializadas, o a la Comisión de Fiscalización y Control Político, la investigación sobre la actuación de cualquier funcionaria o funcionario público de las distintas funciones del Estado o sobre actos de interés ciudadano que hayan generado conmoción social o crisis política” (inciso primero). Pero, por otro, allí se establece que “[e]l informe de la comisión podrá incluir la recomendación de inicio del trámite de juicio político previsto en […] [la LOFL], si de la investigación se determina posible incumplimiento de funcionarios sujetos a juicio político (inciso segundo).
Es sabido que la CRE no fija el incumplimiento de funciones como una de las causales de juicio político al Presidente, sino solo respecto de los funcionarios previstos en el art. 131 (i.e. ministros y máximas autoridades de otros órganos del Estado). Así pues, mientras la frase “cualquier funcionario” conduce a la inclusión del Presidente; el art. 77 de la LOFL, al referirse luego al supuesto de “incumplimiento”, pareciera que lo excluye a aquel (la rúbrica de la sección II del capítulo VIII también parece respaldar esta interpretación).
En cualquier caso, admitamos que la disposición legal, materia de discusión, incluye al Presidente como uno de sus sujetos destinatarios. ¿La Comisión de Garantías Constitucionales podría recomendar que se inicie el procedimiento de destitución presidencial previsto en los art. 130 de la CRE y 51 de la LOFL? A mi juicio, no. De hecho, el inciso penúltimo del art. 77 de la LOFL expresa que “[s]i como resultado de la investigación, la comisión determina presuntas responsabilidades de competencia de otros órganos del Estado, remitirá el informe, de forma inmediata, a los organismos respectivos”.
En la primera recomendación del informe de la Comisión de Garantías Constitucionales se señala supuestos incumplimientos de normas de carácter legal. Entre ellas se menciona el art. 4 de la “Ley del Pacto Ético” (LPE); es decir, una norma legal cuya aplicación radica en la Contraloría General del Estado. Sin embargo, se requiere de una “resolución ratificatoria” de la Corte Constitucional acerca del pronunciamiento de la Contraloría General del Estado (art. 9 LPE). Es decir, la Asamblea Nacional no puede directamente sancionar con la destitución al Presidente basada simplemente en el incumplimiento de alguna de las prohibiciones recogidas en el art. 4 de la LPE. Solamente si el órgano legislativo estima que la Contraloría General del Estado no inicia (o no inició) el procedimiento correspondiente, a partir del “conocimiento de la violación de alguna de las disposiciones” fijadas en la LPE, podría proceder al enjuiciamiento político de la máxima autoridad de tal organismo (art. 131 CRE).
Sea como fuere, conviene reiterar que, de la simple lectura de las disposiciones contenidas en el capítulo VIII de la LOFL, se advierte una fuerte vinculación con el juicio político de los funcionarios previstos en el art. 131 de la CRE, antes que con el del Presidente. Sin duda, esto no significa que el Presidente no pueda ser objeto de fiscalización; empero, la CRE, la LOFL y la LPE regulan de manera autónoma los supuestos y los procedimientos pertinentes. Es más, en lo que concierne al juicio político al Presidente, quien realiza el informe motivado, recomendando (o no) dicho procedimiento, es la Comisión de Fiscalización y Control Político (art. 91 LOFL).
(2) Desnaturalización del procedimiento de destitución presidencial previsto en los arts. 130 de la CRE y 51 de la LOFL.
El requerimiento por parte del Pleno de la Asamblea Nacional a la Comisión de Garantías Constitucionales se fundamentó en el artículo 77 de la LOFL, que, como indiqué, se relaciona estrechamente con el juicio político a los funcionarios señalados en el art. 131 de la CRE. Según el art. 77 de la LOFL el informe puede contener “la recomendación de inicio del trámite de juicio político […] si de la investigación se determina posible incumplimiento de funcionarios sujetos a juicio político”.
Sin embargo, en el borrador del informe de la Comisión de Garantías Constitucionales se apela al art. 130.2 de la CRE, el cual no se identifica con la figura del juicio político, sino con la destitución presidencial. Para guardar cierta conformidad con el art. 77 de la LOFL, en dicho borrador del informe se “determina el incumplimiento constitucional del Presidente de la República”, pero para establecer aquello se alude a dos cuerpos de carácter legal, uno de los cuales, como sugerí antes, presenta un procedimiento especial que pareciera le habilita al Pleno de la Asamblea Nacional a destituir al Presidente (art. 9 LPE). Luego, en el borrador del informe, de manera desprolija e imprecisa, se conecta tal incumplimiento con los conceptos de "graves crisis política, conmosión e inobservancia interna del mandado popular sobre paraísos fiscales" [sic].
Arriba se mencionó que el procedimiento especial previsto en la LPE, tan solo, "pareciera" que habilita al Pleno de la Asamblea Nacional a destituir al Presidente. A decir verdad, el inciso final del art. 9 de la LPE no es muy claro; ya que señala que "la resolución ratificatoria de la Corte Constitucional servirá para que el pleno de la Asamblea Nacional adopte la decisión que corresponda conforme la ley". ¿Pero a qué ley se refiere? A la propia LPE que sanciona con la destitución a quien inobserve sus disposiciones, o a la LOFL. En caso de referirse a la LOFL, como se sabe, esta no incorpora ninguna causal adicional de destitución presidencial, a las ya establecidas en la CRE. Y, de haberse incorporado, a mi juicio, sería de dudosa constitucionalidad; dado que en la CRE, al igual que en materia de juicio político, no existe remisión al legislador para que pueda añadir nuevas causales de destitución presidencial.
En todo caso, interesa notar que estoy completamente de acuerdo que se investigue a fondo lo relacionado con los Pandora Papers, y que el Presidente tiene una obligación política -más no jurídica- para acudir ante la Asamblea Nacional a contar “su verdad”. Pero me parece forzado intentar empalmar, a toda costa, esta cuestión con el procedimiento de destitución presidencial por “grave crisis política y conmoción interna”. Además, resulta criticable que se recomiende eludir sin más el procedimiento especial que rige el supuesto incumplimiento legal señalado en el propio borrador del informe de la Comisión de Garantías Constitucionales.
Como lo sugiere Mauro Andino, políticamente un grupo de asambleístas (46) podrían decidir activar, de todos modos, el mecanismo de destitución presidencial regulado en los artículos 130.2 de la CRE y 51 de la LOFL; empero, jurídicamente debería estar apoyado, siquiera, en elementos suficientes y relacionados con la causal pertinente, y no en un incumplimiento de carácter legal. En esta línea, según el art. 51 de la LOFL, el Presidente, al ejercer su derecho a la defensa, debe alegar “ante el Pleno de la Asamblea Nacional sobre la grave crisis política y conmoción interna”. Y la Asamblea Nacional resolver “motivadamente con base en las pruebas de descargo” (art. 130 CRE).
Así las cosas, el procedimiento de destitución presidencial del art. 130 de la CRE no podría ser empleado, por ejemplo, para conocer y resolver sobre cuestiones relacionadas a “cuánto ha pagado de impuestos, si lo que ha pagado era lo que debía pagar, en qué momento exacto se deshizo de sus inversiones en paraísos fiscales y [su opinión] desde lo ético sobre las sociedades offshore y la nula presión tributaria”. Las alegaciones sobre este tipo de cuestionamientos, a mi juicio, difícilmente se vinculan con el supuesto de grave crisis política y conmoción interna.
Finalmente, comprendo el descontento e inconformidad con la postura reacia del Presidente a acudir a la Asamblea Nacional, lo cual genera, en muchos sectores, más suspicacias. Pero ello no debería conducirnos a avalar la desnaturalización de un dispositivo institucional que atiende a otros fines. En un Estado constitucional se debe rechazar la idea de que los políticos pueden hacer lo que les venga en gana. Máxime cuando el Ecuador tiene ya un largo historial de cómo ciertos políticos han destrozado la institucionalidad con el fin de defender sus intereses mezquinos. No lo permitan otra vez porque ahora esté en el cargo un Presidente que no se granjee su aceptación, ya que en otro momento este precedente podría ser utilizado en contra de alguno con el que simpaticen.
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