1.- Falta de diligencia en el control de constitucionalidad
El 8 de enero de 2024, el presidente de la República decretó un estado de excepción con base en la causal de grave conmoción interna (decreto 110). El 9 de enero de 2024, se emitió otro decreto en el que se estableció como “causal adicional […] la de conflicto armado interno” (decreto 111). El 10 de enero de 2024, en la Corte Constitucional se efectuó el sorteo de la causa y su sustanciación recayó en el juez Herrería.
Sin embargo, de forma bastante alarmante, dicho juez avocó conocimiento de la causa recién el 15 de febrero de 2024; es decir, más de un mes después de haberse realizado el sorteo respectivo. Esta actuación resulta preocupante, ya que la causa involucraba la activación de un mecanismo excepcional que habilita al presidente de la República a adoptar medidas extraordinarias e incluso limitar o suspender ciertos derechos constitucionales.
2.- Control inmediato y obligatorio
En razón de que “[e]l trámite de control [de constitucionalidad] no afecta la vigencia” de los decretos de estado de excepción (art. 119 in fine LOGJCC), la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre su constitucionalidad con la debida inmediatez (art. 436 CRE: “de modo inmediato”). Más aún cuando el control político por parte de la Asamblea Nacional tiene carácter facultativo (i.e., puede o no activarlo). De hecho, desde que se encuentra en vigor la Constitución de 2008, el órgano legislativo nunca lo ha activado.
En sentido contrario, el control de constitucionalidad de los estados de excepción tiene carácter obligatorio, esto es, no depende del arbitrio de la Corte Constitucional. De no realizarse este control con la debida inmediatez, prácticamente, pierde su utilidad y efectividad; y así se pone en claro riesgo la protección de los derechos y el principio de separación de poderes (art. 119 LOGJCC). De ahí que sea inaceptable que la Corte Constitucional, sobre un decreto de excepción que data del 8 enero de 2024, recién emita el respectivo dictamen de control el 29 de febrero de 2024 (es decir, ya casi al finalizar la vigencia de la declaratoria primigenia del estado de excepción).
3.- Persistente confusión entre “limitación” y “suspensión”
La Corte Constitucional persiste en la identificación entre “limitación” y “suspensión” de derechos. Esto pese que en el dictamen 2-21-EE/21 ya se esbozó una distinción entre ambos términos. Así, se subrayó que con la limitación solamente se “reduce” el ejercicio de un derecho, al establecer ciertos requisitos o condiciones. En cambio, con la suspensión se “impide” o “priva” temporalmente el ejercicio de un derecho. En otras palabras, la diferencia radica en el grado o magnitud de injerencia en la esfera de protección de un derecho.
Por desgracia, la Corte Constitucional no ha sido nada consistente sobre esta cuestión; es más, curiosamente, en el propio dictamen que formuló la distinción aún se puede apreciar cierta confusión. En todo caso, considero que es necesario que dicho organismo retome y afine la distinción, con el objetivo de que cuando el Ejecutivo opte por suspender -y no solo limitar- un derecho, se exija la satisfacción de un estándar de justificación más estricto (motivación reforzada).
4.- Control material de la declaratoria: el conflicto armado interno como “cuestión de hecho”
Dentro de los parámetros del control material de la declaratoria de estado excepción, el art. 121.2 de la LOGJCC señala expresamente que la Corte Constitucional debe verificar “[q]ue los hechos constitutivos […] configuren” alguna de las causales previstas en el art. 164 de la CRE (entre ellas, el conflicto armado interno). Es decir, dicho organismo no debe aceptar, sin más, la cualificación jurídica preliminar de los hechos que realiza el Ejecutivo.
Ciertamente, una “pandemia”, un “terremoto” o una “masacre carcelaria” son también ejemplos de cuestiones fácticas; por lo que a nadie se le ocurría decir que su configuración está supeditada al reconocimiento de una autoridad. Sin embargo, cuando se sugiere que todas aquellas son cuestiones fácticas, lo que quiere decirse es que son los hechos como tales los factores determinantes al momento de verificar si se inscriben o no dentro de una causal o categoría X, y no el mero acto subjetivo de reconocimiento realizado por el presidente del República.
Por tal razón, resulta llamativa la argumentación que se ofrece en el voto principal respecto a que, como se trata de una cuestión de hecho, la Corte Constitucional no puede verificar, a partir de los hechos constitutivos de la declaratoria, la configuración o no de la causal de conflicto armado interno. De acuerdo con dicho voto, bastaría verificar la “justificación” que ofrece el presidente “en abstracto” para determinar si los hechos se enmarcan o no en la causal referida. Esto es inadmisible, dado que, en mi opinión, supone la abdicación por parte de la Corte Constitucional de la cualificación jurídica vinculante y a posteriori que se encuentra obligada a realizar a partir de los hechos descritos por el presidente.
Casos fáciles y controvertidos
Obviamente, existen casos fáciles, por ejemplo, nadie dudaría que el terremoto de Ecuador de 2016 se subsume en la causal de “desastre natural”, o que la pandemia de COVID-19, lo hace en la de “calamidad pública”. Pero también existen casos controvertidos que suscitan una discusión genuina y razonable acerca de si determinada “cuestión de hecho” se subsume o no en alguna de las causales. Precisamente, el caso examinado en el dictamen 1-24-EE/24 es una muestra de ello. Para algunos la situación de violencia que vivimos se puede clasificar como un conflicto armado interno. Otros, por el contrario, opinan que difícilmente se puede sostener que se trata de uno de ellos (ni siquiera de su modalidad menos exigente).
El problema de la discusión es que cada uno de los bandos parte de diferentes parámetros de valoración, lo cual impide que se pueda llegar a un consenso. Por esta razón en el dictamen 1-24-EE/24 podía haberse, al menos, aclarado y fijado los parámetros mínimos de la causal de conflicto armado interno, que sirvan como guía en el momento de su cualificación jurídica preliminar. Para ello no debía soslayarse el derecho internacional humanitario, como se hace notar en el voto concurrente.
5.- Riesgos
En el voto principal se señala que un conflicto armado interno, como una situación fáctica, podría preceder o incluso exceder la temporalidad de un estado de excepción. Sin embargo, al no haberse fijado parámetros mínimos para saber cuándo se está ante un conflicto armado interno, se abre la puerta para que el Ejecutivo conciba como tal a cualquier situación de violencia. Con ello, el voto principal ha transmutado a la causal de conflicto armado interno en un auténtico cajón de sastre para las “situaciones atípicas” o los “escenarios contemporáneos de violencia”.
En el voto principal se advierte que, “en caso de conflicto armado interno”, la actuación de las Fuerzas Armadas podría incluso prolongarse concluido un estado de excepción. No obstante, hasta el propio voto concurrente pone en duda de que estemos realmente ante uno de ellos. Al final, con esta decisión, a mi juicio, irresponsable se deja en manos del Ejecutivo una cualificación jurídica preliminar sin siquiera contar con parámetros mínimos de carácter vinculante que la orienten, a fin de evitar una utilización inescrupulosa de la causal, o incluso una actuación arbitraria más allá de un estado de excepción. El voto concurrente da la sensación de que pretende congraciarse con el poder y la ciudadanía, pero con ello contribuye también a este peligroso escenario.
Obviamente, nadie puede predecir la duración de un conflicto armado. Sin embargo, no se puede comparar un caso claro de él (p. ej., el conflicto Ucrania-Rusia), con uno bastante controvertido como el que nos ocupa. Al final, el dictamen 1-24-EE/24 solo facilita a que el Ejecutivo persista en no brindar soluciones integrales al problema de seguridad, y recurra reiteradamente a una respuesta coyuntural, esto es, el estado de excepción, el cual tan solo nos brinda una sensación momentánea de seguridad.