Como resultado de la última masacre carcelaria, en las redes sociales proliferan mensajes en contra de la actuación de la Corte Constitucional (CC). Incluso, el presidente de la República llegó a sugerir que la masacre carcelaria “es un llamado de atención a las instituciones del Estado ecuatoriano, en especial a la Corte Constitucional”. Además, añadió que se requieren “herramientas constitucionales idóneas para proteger a la población, recobrar el orden en las cárceles y luchar contra las mafias que se lucran del caos”.
Pero no solo el presidente Lasso ha cuestionado, de manera especial, la actuación de la CC, sino también varios ciudadanos comunes y conocidos constitucionalistas, los cuales tachan a sus decisiones de “poco pragmáticas” o “desconectada[s] de la realidad”. No faltan quienes advierten que al presidente prácticamente lo han atado “de manos”, o amenazan hasta con salir “a las calles [para protestar] en su contra”. Estas férreas críticas se basan en los recientes dictámenes sobre los estados de excepción en materia de seguridad ciudadana y penitenciaria, y en particular en la decisión de la CC de circunscribir la intervención de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) “al perímetro exterior, incluido el primer filtro de ingreso, de los Centros de Privación de Libertad [CPL]” (Dictamen No. 5-21-EE-21).
A este respecto, algunos consideran que dicha decisión es errónea, y que responde a la existencia de jueces constitucionales “dogmáticos” o que viven en la “estratosfera”. En cambio, otros estiman que la decisión de la CC, aun cuando sea correcta al estar “enmarcada” dentro del ordenamiento jurídico, nos invita a plantearnos “si realmente nuestra carta magna funciona o necesita ser modificada”.
En este punto, surgen al menos las siguientes perplejidades:
1. ¿Es cierto que la actuación de la CC se encuentra alejada de la realidad?
2. ¿Es cierto que la Constitución prohíbe tajantemente la intervención de la FF.AA. en los CPL?
A continuación, intentaré responder a ambas perplejidades.
(1)
Con relación a la primera perplejidad, sostengo que, contrario a lo que muchos dicen, la CC está tan conectada a la realidad, que ha salvado de forma milagrosa la constitucionalidad de los decretos de estado de excepción dictados en materia de seguridad ciudadana y penitenciaria; pese a sus graves y palmarias deficiencias. De hecho, la CC, “consciente de la extrema gravedad” de la crisis carcelaria, ha convalidado el uso reiterado del estado de excepción, aunque lo considere un mecanismo inidóneo para corregir “fallas estructurales” del Sistema de Rehabilitación Social.
Tal ha sido el esfuerzo de la CC por evitar declarar la inconstitucionalidad de los decretos ejecutivos, que en el Dictamen 6-20-EE/20 llegó al extremo de presumir los hechos que motivaron la renovación de un estado de excepción. Contrariando, curiosamente, el criterio relativo a que la carga probatoria recae en el Ejecutivo (párrs. 30-31).
En esa línea, en el Dictamen No. 5-21-EE/21, la CC no solo reiteró el carácter inidóneo del estado excepción para superar la crisis carcelaria, sino que añadió que el “empeoramiento de la situación penitenciaria […] siembra dudas” acerca de su eficacia (párrs. 32-33). No obstante, al final, en un nuevo ejercicio de deferencia e indulgencia, la CC declaró la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 210, sin afectar su eficacia temporal (60 días) y geográfica (todos lo CPL). Eso sí, sin olvidar llamar la atención al Ejecutivo por la reincidente omisión de su deber de justificar el alcance temporal y geográfico de la declaratoria de estado de excepción (párr. 38).
En el Dictamen 6-21-EE/21, la CC también detectó serias deficiencias argumentativas en el Decreto Ejecutivo No. 224 (Decreto 224); pero, en lugar de declarar su inconstitucionalidad, optó por recurrir a la técnica de constitucionalidad condicionada. Lo más llamativo del dictamen es que fijó preliminarmente una serie de reglas estrictas para decidir sobre la constitucionalidad del estado de excepción (párr. 8), pero su aplicación se difuminó en el análisis específico del Decreto 224. Es más, en el dictamen se observa como la CC realizó por sí misma una investigación, que le correspondía al Ejecutivo, acerca de información cuantitativa que sustente la declaratoria del estado de excepción por el incremento de la actividad delictiva. El problema de esta información adicional es que incurre en el mismo defecto del Decreto 224; esto es, presenta un alto grado de generalidad, que poco ayuda en la justificación de una medida excepcional acotada en el ámbito geográfico (9 provincias).
En cualquier caso, lo anterior muestra que la CC no ha estado alejada de la realidad o en la estratosfera, sino que más bien, consciente de la extrema e inédita gravedad de hechos “presumidos” o reales, ha dejado pasar (e incluso corregido) graves falencias de los decretos de estado de excepción. A decir verdad, a mi juicio, si la CC hubiese ejercido su control de manera estricta (como correspondía), difícilmente algún decreto hubiese superado el filtro de constitucionalidad.
(2)
En lo que concierne a la segunda perplejidad, interesa señalar que no existe una disposición constitucional concreta que prohíba tajantemente la intervención de las FF.AA. en los centros penitenciarios. Ciertamente, se debe tratar de una situación excepcional y, lo más importante, debidamente justificada en el decreto de estado de excepción. Tampoco es cierto que, con la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Ministerial No. 179, la CC cercenó la función complementaria de las FF.AA. en el control del orden interno; eso sí, siempre que se la ejerza durante un estado de excepción y cuando la “situación exceda la capacidad de respuesta por parte de los agentes de la Policía Nacional” (párr. 95).
Lo que sí se enfatizó en la sentencia No. 33-20-IN/21 es que, al estar previsto en la propia CRE tal función complementaria de la FF.AA., se deben introducir en el proceso de formación capacitaciones constantes y con enfoque de DDHH acerca de su “rol, competencias y procedimientos de actuación”. Además, se subrayó que el Estado debe dotar a las FF.AA. del “equipamiento necesario y apropiado” para el ejercicio de la función complementaria y excepcional prevista en la CRE.
Ahora bien, si uno revisa el Decreto Ejecutivo No. 210 (Decreto 210) no encuentra una justificación suficiente y concreta para persuadir a la CC sobre la estricta necesidad de tal medida excepcional. En efecto, en los considerandos existen alusiones genéricas a cierta normativa, jurisprudencia y una guía contenida en un informe del Comité Jurídico Interamericano. En esta última se señala que los Estados pueden recurrir a las FF.AA. “cuando sus fuerzas policiales o de seguridad no cuentan con la capacidad necesaria para enfrentar una cierta situación”.
No obstante, el grave problema es que en el Decreto 210 no existe una argumentación rigurosa y específica acerca de por qué la capacidad actual de la Policía Nacional resulta insuficiente para conjurar este tipo de contingencias. Ni tampoco se señala si las FF.AA. han recibido las capacitaciones aludidas arriba o se les ha dotado del equipamiento adecuado para enfrentar una situación excepcional que, aun cuando muchos la quieran equiparar a una guerra, presenta su propia complejidad (Por citar un ejemplo: el traslado, aislamiento o muerte del líder de un pabellón carcelario podría conducir a mayor violencia debido a las pugnas internas entre los reos por asumir el nuevo liderazgo).
Las deficiencias argumentativas del Decreto 210 condujeron a la CC a asumir que “[l]a participación de las Fuerzas Armadas en el interior de centros penitenciarios no es una medida necesaria, ya que el Estado cuenta con la Policía Nacional, la que posee formación en el control del orden interno y cuenta con el debido equipamiento para garantizar la seguridad al interior de los CPL”. Sobre este particular, el Ejecutivo bien pudo haber justificado que el número limitado de efectivos, en una situación de inseguridad y violencia que trasciende las cárceles, afecta significativamente la capacidad de respuesta de la Policía Nacional.
Sea como fuere, la particular reserva de la CC, frente al uso de las FF.AA., no debería trivializarse. En efecto, esta posición, tan criticada, se fundamenta no solo en una interpretación “garantista” de la Constitución, sino en sólidos estándares desarrollados por la Corte IDH (entre otros, Neira Alegría, Durand y Ugarte, Montero Aranguren, Zambrano Vélez). De ahí que de poco serviría modificar en esta materia nuestra Constitución, cuando existen obligaciones internacionales al respecto.
Conviene notar que tales estándares no se han configurado en la “estratosfera”, sino a partir de nefastas experiencias latinoamericanas cuando se ha recurrido a las FF.AA. para mantener la seguridad y orden público interno. Así pues, no tenemos conocimiento si la actuación de las FF.AA. hubiese coadyuvado a impedir o mitigar la masacre carcelaria del pasado 12 de noviembre. Pero sí sabemos que cuando han actuado en escenarios análogos las cosas se han ido fuera de control. De ahí el conocido caso Neira Alegría (1995):
El 18 de junio de 1986 se produjo un amotinamiento en El Frontón. Como consecuencia, el gobierno ordenó que las Fuerzas Armadas retomen el control del centro penitenciario. Luego de numerosos bombardeos, 111 internos fallecieron, dentro de los cuales se encontraban Víctor Neira Alegría, Edgar Zenteno Escobar y William Zenteno Escobar.
Con lo anterior no quiero sugerir que debe existir un rechazo absoluto al uso de las FF.AA., pero si una postura prudente cuando se lo recomiende. Como dicen coloquialmente: “el remedio puede resultar peor que la enfermedad”. Después de todo, la Corte IDH -y siguiendo esta línea la CC- ha avalado el uso de tal medida excepcional, pero bajo los siguientes criterios: extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada.
Finalmente, un constitucionalista sugiere que la CC debería “dejar al presidente emplear, a plenitud, sus facultades en estado de excepción”. La respuesta sería: no hay problema, pero que el Ejecutivo justifique de manera adecuada y sólida la necesidad de aquello en los decretos de estado excepción. ¿O acaso pretende que la CC se convierta en una institución de mero trámite? De hecho, como he indicado, la CC ha tolerado incontables deficiencias de los decretos de estado de excepción dictados por el Ejecutivo, que me cuesta admitir la crítica sobre que aquel organismo está “desconectado” de la realidad.
En mi opinión, la CC incluso debería ser más estricta en su control, a fin de cumplir de manera efectiva su función de guardiana constitucional. Además, en su momento debería siquiera llamar la atención al Ejecutivo sobre el uso de las FF.AA. al interior de los CPL, sin haberse dictado decreto ejecutivo alguno en el que se justifique esa medida excepcional. Muchos abogados saben que eso de que los “hechos hablan [o justifican] por sí solos” una medida no es suficiente en un verdadero Estado de derecho.
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